乌烟瘴气的美国援乌法案
4月23日，美国总统拜登签署由国会参众两院审议通过的总额950亿美元对外援助法案，其中包括分别向乌克兰、以色列和“印太盟友”提供600多亿美元、260亿美元、81亿美元援助，以及清算被扣押俄罗斯资产并转交给乌克兰的内容。至此，一场延宕大半年的共和党针对拜登政府和民主党的“援乌阻击战”宣告落幕。本期“封面话题”约请有关专家撰文详解国会山上这场斗争的曲折历程及其对乌克兰危机可能产生的影响，对同时落地的《印太安全补充拨款法》也一并作出解读。以下是第三篇：《美国援乌法案一时无法改变俄乌战略僵持局面》。
——编者手记
美国的援乌法案一波三折，从2023年8月算起拖延了半年才告落地，而此期间乌克兰与俄罗斯在乌东地区的对峙发生攻守易势，乌方陷入被动。这既反映了援乌法案背后暗含着西方对俄实施长期遏制的意图，也说明俄与美国在原苏联地区存在结构性、不可调和的矛盾。
乌克兰的前线被动局面倒逼美国援乌法案落地
乌克兰危机进入第三年，西方援助乌克兰的基本态势出现新变化。在美国对乌军援深受国内政治掣肘而频临中断之际，英、法、德等欧洲主要国家纷纷同乌签署双边安全协议，代表欧洲承担起援乌主要责任。2024年2月1日，欧盟领导人同意向乌提供总额500亿欧元的“赠款和优惠贷款”，但这笔资金用于乌政府支付工资、养老金和提供基本公共服务，而非直接用于军援。
2023年入秋以后，美国和欧盟的援乌法案均备受内部压力而踯躅不前，俄罗斯趁机全力扩展对乌军事优势，欧洲社会开始对乌能否继续抗俄充满疑问。目前乌军各旅的平均人员短缺率为25%，其有生力量的补充无法与人口是乌三倍多的俄罗斯相比。与此同时，与全力开动的俄国防工业相比，乌在步兵战车、机枪、大炮和多管火箭弹发射系统等方面陷入装备和弹药短缺，一度只能满足前线10%的弹药需求。根据2024年2月欧洲对外关系委员会的民调，12个欧洲国家平均只有10%的民众认为乌克兰会“赢”。由于欧洲国家都有债务上限，若要增加军费开支就必须牺牲社会项目，这使得欧洲公众不满增多，欧盟对乌军援承受压力。
乌克兰在军援问题上竭力争取，主要做法是既要肯定欧盟的已有援助举措，又要力促美国援乌法案尽快通过。2024年3月11日，乌总统泽连斯基在接受法国《世界报》采访时否认欧洲出现“战争疲惫”，认为“欧洲不会分裂”，俄罗斯的“入侵”把欧洲团结在乌克兰周围。他还说，尽管有不同的观点，但90%的欧洲领导人都站在乌一边。3月28日，泽连斯基在接受美国哥伦比亚广播公司采访时称，俄将在5月展开大规模进攻，以此呼吁西方尤其是美国尽快向乌提供防空系统和炮弹。
欧洲心有余而力不足，美国新的援乌财政拨款预算又迟迟得不到国会备书，北约决定出手。4月3日举行的北约外长会建议在7月北约华盛顿峰会上作出设立援乌基金的决定，未来五年向乌提供价值1000亿欧元的军事支持。设立基金的主要目的是在北约内部分担支持乌克兰的压力，如果得到批准，就可以让援乌行动不再受制于各成员国内部政局变化。北约外长会提此建议，既与欧盟内部形势紧张有关，也是出于欧洲对特朗普有可能重新出任美国总统的担心。该倡议貌似力度很大，但正如乌克兰外长库列巴所言，在北约目前的拨款模式下没有实现的可能，只有北约成功制定出强制各成员国参与拨款的模式，这一想法才有可能成真。斯洛伐克就明确表示，北约无权强制成员国出钱向乌提供军援。
2024年2月，泽连斯基解除扎卢日内的乌军总司令一职，由瑟尔斯基接任。4月13日，瑟尔斯基表示，俄在3月17日总统选举后对乌攻势显著加强，“东部战线局势显著恶化”，俄军有更好的武器，该地区处于持续不断的炮火之下。面对乌方战线有可能全面崩溃的严峻形势，4月21日，经过美国民主、共和两党紧锣密鼓的内部协调和强力阻挠新增援乌款项的特朗普的退让，美国国会众议院终于通过了包括援乌法案在内的总额高达953亿美元的一揽子对外援助法案，并于三天后经拜登总统签署生效，其中610亿美元用于援乌，以满足乌克兰的战场和防空需求。
援乌法案有望缓解乌方窘境
美国援乌法案通过以后，北约秘书长斯托尔滕贝格于4月29日到访乌克兰。他明确表示，乌克兰在火力上已经落后了好几个月，但现在弥补仍为时不晚，更多对乌援助即将到来。斯托尔滕贝格所说的对乌援助不仅包括美国的援乌物项，也包括美国盟伴的接力支持。此前的4月23日，英国公布对乌5亿英镑（约合6.2亿美元）援助计划，这是英国“有史以来最大单笔一揽子装备计划”。德国也已宣布向乌交付第三套“爱国者”防空导弹系统，荷兰则宣布愿帮助乌方从第三国购买导弹并运送到乌境内。
美欧一系列援乌法案有望缓解乌克兰当前面临的颓势，起到稳定军心、提高反击能力的作用。泽连斯基表示，前线局势直接取决于各方向乌供应弹药的速度；军援一旦到位，乌军在前线的反击力度和攻击能力将会很快得到提升。美媒报道，最先发货的军用物资包括乌军急需的防空导弹、装备m777榴弹炮的155毫米炮弹以及战术导弹系统（atacms）之m142高机动性多管火箭炮系统所使用的高精度弹药。自乌克兰危机爆发以来，美国援助的高机动性火箭炮系统“海马斯”一直发挥着重要作用，这次援助预计会提供更多“海马斯”系统，以及更多坦克和布拉德利步兵战车。f-16战斗机在援助资金获批前已交付乌方并即将投入使用，有可能改善乌防空能力。美国还计划向驻乌使馆派遣60名军事顾问，负责制定后勤保障、监控武器流向、美制武器及装备制订保养计划等事宜，应对5月俄方可能发动的夏季攻势。
美国援乌法案的重要目标就是让乌获得能攻击和破坏俄后方和补给线的武器系统，表明美国正改变策略，致力于帮助乌克兰打一场非对称战争，即让乌克兰以前所未有的深度打击俄罗斯后方，其突出表现形式是无人机作战。随着乌方加速使用无人机，今年头四个月其向武装部队交付的无人机数量是2023年全年的三倍。无人机可以弥补在火炮方面的资源限制，比如第一视角无人机和自杀式无人机。俄乌双方已在频繁使用无人机打击对方的军事、能源和交通基础设施，乌克兰的无人机现可打击1200公里以外的目标。
俄罗斯对美国援乌法案反应总体平淡
2024年俄罗斯总统选举于3月15日至17日举行，普京以87.28%的得票率高票连任。统计数据显示，77.49%的投票率为历史最高。在俄精英看来，“特别军事行动”进入第三年，俄内政外交已经转向新的战时模式，主要特征包括俄适应西方制裁、与西方均缺乏作出妥协让步的重要前提条件、对乌作战进入消耗模式、俄外交政策有了新理念、俄社会已经适应新环境。
尽管如此，“特别军事行动”久拖不决仍推升了俄国内政治风险。俄与美西方的地缘政治对立尖锐化和乌克兰危机的长期化给俄寻求政局稳定带来一系列挑战，政权安全问题成为俄内政重中之重，是普京政府一切工作的出发点和落脚点。俄为确保政权安全构建了三大体系，包括以总统权力为核心的公共权力体系、以文化主权为核心的意识形态体系和以防范作为“西方代理人”的非政府组织为核心的社会管控体系。三大体系建设效果明显：俄社会主体凝心聚力，团结在国家领导人周围；地方选举与总统选举顺利进行并完全符合普京预期；西方弱俄意图未能成功；意识形态管控与传统文明的回归成为国家与民众互动的新形式。
俄罗斯的经济表现也好于预期，2月国内生产总值（gdp）同比增幅达到7.7%，采矿业和加工业产值有所增加。目前认为俄经济具有韧性的声音逐渐增多，国际组织对俄经济的预测也不再过于悲观。欧盟委员会认为，俄经济表现超预期的原因主要在于有财政支持的国防支出大幅增长、国际油价上涨带动能源出口收入增加、工资增长超过通胀支撑国内消费等。2024年4月23日，美国援乌法案成效之时，俄总理米舒斯京在政府会议上说，尽管制裁压力不断加大，俄经济正稳步适应外部挑战并根据国内任务需要不断转型。据俄政府预测，俄在未来三年中每年gdp增幅都将达到2.3%或2.4%。俄经济发展部甚至将对2024年俄经济增长预期上调至2.8%。
“一切为了前线”已是俄政策走向的新常态。2023年11月27日，普京签署《2024-2026年俄联邦预算法案》，国防支出继续大幅上涨。在2024年预算支出结构中，国防支出超过社会政策成为支出重点，占全部预算支出的29.4%。与2023年预算案相比，国防开支增加68.2%。俄驻美大使安东诺夫表示，美国向乌克兰提供军援不会助乌扭转与俄作战的基本形势，美国将陷入“乌克兰泥潭”。
值得关注的是，4月23日美国通过的一揽子援外法案有没收俄海外3000亿美元的主权资产内容，规定“禁止解冻”俄主权资产，“有权使用扣押的俄罗斯资产确保对乌赔偿”，以及将其用于“重建乌克兰”。俄方对此的应对简单明了：直接将俄国内的西方资产国有化。4月27日，尽管遭到意大利政府抗议，意大利阿里斯顿热能集团俄罗斯子公司的100%股份依然被强制转让给俄罗斯天然气工业股份公司旗下的俄气家用系统股份有限公司。4月25日，俄外交部副部长里亚布科夫警告称，如果美国没收遭冻结的俄罗斯资产，莫斯科可能会将俄美外交关系降级。
援乌法案与国际格局变化联动
乌克兰危机现处于俄乌双方战略僵持阶段，止战和彼此让步的可能性较小，两国都没能实现各自的战略底线，美西方也不允许停火。在美西方看来，实现停火等于给俄罗斯以战略缓冲的时间，将来“特别军事行动”还会卷土重来。美西方目前的公开战略意图仍是将俄罗斯击败，并促使其从内部改变，只有这个结果才最符合西方利益。在这样的战略目标下，美西方对俄战略转向长期遏制，政策要点在于持续维持制裁施压力度，联合盟伴孤立俄，提升北约防御实力，以及增强美国和欧盟的国防能力。
美国和欧盟在援乌法案问题上相互协同，配合还算默契。实际上，乌克兰危机爆发后，美国及其盟友展现了政治凝聚力，改善了跨大西洋联盟矛盾不断的局面。受危机刺激，欧盟一体化进一步延伸到成员国政治、军事、安全和外交事务上的融合，北约日益成为一个不断扩张、富有攻击性的国际军事集团，北约与欧盟的配合度大大提升。美国援乌法案的迟缓出台也与乌克兰危机中美欧经济遭受的冲击有关，各国通胀和衰退压力不断增大。美欧实际上也在借围绕援乌问题进行的辩论，进行着各自国家治理目标和路径的更新，最终目的是在军事安全、产业政策等重要领域保持和提升与战略对手进行长期博弈的能力。比如，欧盟就已提出建立“强大欧洲”的目标，并致力于实现“开放性的战略自主”。
美欧援乌法案的通过也喻示全球军备竞赛进程陡然加速。尽管欧洲面临民生难题，但也存在战略机遇。围绕援乌问题的角力实际上促使欧洲一举摆脱军事安全领域的被动角色，积极增加防务开支，保卫北约东部边界。德国目前每年军费开支已超千亿欧元，gdp占比达到2%，终于符合了北约的标准。2024年4月4日，德国防长皮斯托里乌斯就北约成立75周年发表讲话时说，要“自上而下重组德国军队”，启动冷战结束以来最全面的军事改革。
美国及欧盟援乌法案的落地无力改变年内俄乌之间的僵持局面。俄乌都在为打“持久战”做准备，均在升级防御和后勤系统，积累包括人力在内的战略储备。事实上，现代战争速战速决是特例，20世纪多数大规模冲突都长期化了，僵局成为常态，冲突各方一般希望在战场上决出胜负，如果做不到这一点，旷日持久的相互消耗就会上演。乌克兰危机在重复这一局面，资源将发挥核心作用。资源不仅仅是人力、武器和国土面积等，还涉及科技、舆论和经济制裁，以及国内政局，属于新型的混合形态。只有冲突双方意识到无法靠军事手段分出胜负，且国内民意发生重大改变，它们才有可能转向政治调停，调整的结果往往不是传统的和平条约，而是临时停火，这种停火虽然冻结了冲突，但也留下在较低暴力水平上重新升级的可能。
（作者为中国社科院世界经济与政治研究所副所长、研究员。本文成稿于2024年5月4日。）