美国在中亚民主渗透中的国会因素分析-凯发总代

　　摘　要：美国国会在推动把民主渗透目标纳入外交议事日程、参与和影响美国对外民主渗透决策、监督相关行政机构对外民主渗透活动等方面发挥了重要的作用。在美国对中亚的民主渗透中，国会扮演着倡导者、推动者、决策参与者、资金支持者和监督者的角色。

　　关键词：美国　中亚　国会　民主渗透

　　中图分类号：d815 文献标识码：a

　　doi：10.3969/j.issn.1003-4641.2011.06.08

　　 

　　苏联解体后，美国积极向包括中亚国家在内的原苏联地区进行民主渗透，力图继续扩大冷战胜利的红利。国内有关美国对中亚民主渗透的研究多集中在宏观战略层面或一些具体的民主实施机构上，对于美国国会在其中扮演的角色鲜有论及，本文力图在这方面做些尝试。

一、美国国会在美国对中亚民主渗透中的作用

　　由于意识形态的深刻影响，美国国会热衷于对中亚实施民主渗透，国会凭借美国宪法赋予的诸多权力，充当了美国对中亚民主渗透的急先锋和排头兵。

　　1.通过立法权参与美国对中亚民主渗透政策的制订。国会参与外交政策制订最有力的工具是立法。国会干预和影响外交政策制订最常用的方法是在授权立法和拨款立法过程中附加修正案，或者以添加保留条款的方式对行政部门施加压力，影响或决定外交政策的方向，为外交政策设定目标、指导原则或对国会更加青睐的项目进行指定用途的授权和拨款，国会甚至可以在立法倡议方面发挥积极能动的作用。以1992年自由支持法案为例，美国总统将法律草案递交给国会审议后，美国国会和行政部门围绕援助资金的数额、行政部门的自行处置权、实施援助的条件、援助的重点领域和部门等方面展开了争论和斗争。最终通过的自由支持法案文本，既包括了总统草案的基本特色，国会也对它施加了重要的影响，国会对总统为行政部门争取的自行处置权做出了限制，对援助资金的分配限定了政治性和其他的条件，国会本身也提出了很多援助项目，同时，国会还对援助资金的使用优先方向做出了指示。如在美国政府方案中强调对这些国家援助取决于新独立国家政府是否采取措施建立民主体制、尊重人权、实施以市场原则为基础的经济改革，遵守国际人权公约，实施负责任的安全政策。国会最终又添加了6个条件:和平解决地区冲突、民族冲突、建设性的行动以保护国际环境、不支持国际恐怖主义、终止支持古巴共产主义政权等。

　　除了这些一般性的援助条件以外，国会还具体针对某一特定国家提出了条件:参议院提出俄罗斯军队必须从波罗的海撤军，禁止向阿塞拜疆提供援助，除非阿塞拜疆解除对纳格尔诺·卡拉巴赫和亚美尼亚的封锁并停止使用武力。在援助资金的使用方面，国会议员也都提出了他们自身感兴趣的援助项目和行动，如参议院的修正案中包括了一些人员交流项目，参议员比尔·布拉德利提出了中学生、大学生、研究生、教授、商业实习生、政府官员的交流项目，参议员韦尔斯恩提出了促进地方政府官员交流的“国际地方政府交流法案”。而众议院则有议员提出建立一个民主团队，向中小城市派遣民主小组以促进民主发展。

　　总的来看，无论是自由支持法案，还是每年对外 行动拨款法案都暗含原苏联国家要获得援助必须满足一些一般性的和特定的条件，这些条件包括:这些国家是否进行经济和政治体制改革，是否进行公正、透明的总统或议会选举，是否遵守国际人权标准等。在这些条件中，由国会建立的条件相对来说则更加严格和更有针对性。

　　2.利用拨款权来影响美国对外民主渗透活动。美国宪法规定:“除非根据法律进行拨款，否则不能从国库提款”。[1]由于缺少常规的对外援助法案(自1961年以来，美国尚未通过一部综合性的援助法案)，每年的国务院、对外行动和相关机构拨款法案已经成为国会审议美国国际事物预算、影响行政机构外交决策的最主要的工具。通过美国宪法授予的拨款权，美国国会可以为某些特定民主援助计划提供比总统建议更多的拨款，它也可以拒绝执行某些计划和政策所需要的开支;它可以在满足某种条件的情况下批准开支，它还具有监督项目和政策执行的权力，监督所拨款项是否用于所定的目标，是否符合美国的国家利益等，并有权终止已经存在的开支计划。国会委员会可以要求有关单位提交进展报告或者陈述工作，检查预算执行情况，获满意后才能进一步获得拨款。同时，国会还可以指定拨款的用途， 如在对原苏联国家援助帐户中就有民主计划一项。国会利用拨款权对外交政策施加影响的例子不胜枚举。如国会在2003财政年度综合性拨款法案(p.l.108-7;2003年2月20日正式签署成为法律)规定，禁止依照自由支持法案向乌兹别克斯坦政府提供援助，除非国务卿向国会做出书面报告:认为乌兹别克斯坦政府在民主化和尊重人权方面做出了明显的进步。该法同样禁止向哈萨克斯坦政府提供援助，除非国务卿向国会做出书面报告:认为哈萨克斯坦政府在随后的6个月的时间里人权方面的记录有所改善。与乌兹别克斯坦方面的规定不同，该法规定国务卿可以基于国家安全的考虑否决这项限制条款。2003年5月，国务卿报告:乌兹别克斯坦在这些方面取得了进步。2003年7月，国务卿报告:哈萨克斯坦在规定的领域里也取得了明显的进步。尽管美国对哈拨款了，但国会一些成员仍对此报告的立场持批评的态度。

　　2004财政年度合并拨款法案，其中包括对外行动法案(p.l.108-199)和2005财年对外行动拨款法案(p.l.109-102，578条款)，2006财年对外行动拨款法案(p.l.109-102，586、587条款)做出如下规定:禁止向乌兹别克斯坦政府提供援助，除非乌兹别克斯坦满足下列条件:尊重人权，建立一个真正 的多党体制，确保自由和公正的选举，自由表达，媒体活动自由等。2006、2007年，国务院向国会报告:哈萨克斯坦未能在人权记录方面取得进展，国务卿利用该法授予的否决权(基于国家安全考虑可以否决该条款)否决了援助限制条款。由于国务卿没有向国会递交有关乌兹别克斯坦取得民主进步方面的报告，因此对该国的限制条款依然生效。又如，2005年3月，美国参议院拨款委员会国务院和对外行动小组委员会主席麦克康奈尔提出倡议:创建一个强大的民主基金，这个基金是同国家民主基金会、国务院民主、人权和劳工局平行的基金，主要用于促进世界各地的民主发展。他的倡议在2005年6月30日对国务院和对外行动2006财政年度的拨款法案中被采纳。

　　国会还是美国对外民主渗透活动的强大物质后盾。美国除极小一部分私人资金外，对外民主渗透的活动资金几乎全部来自美国国会的拨款。每年国会通过国务院、对外行动综合性拨款法案为美国的各项民主渗透活动提供资金支持。国会除了支持国务院、国际开发署等官方机构以外，还直接向国家民主基金会、亚洲基金会、艾森豪威尔交流伙伴项目等机构和项目提供资金，也向一些与美国外交政策理念及立场相类似的非政府组织提供资金。这些非政 府组织主要是提供教育项目、交流以及向外国非政府组织提供馈赠，以促进民主、法治、经济发展、开放市场、培育外国公民的读写能力以及其他许多类似的活动。大多数此类组织都是非赢利组织，他们通过接受美国政府提供的资金和私人捐赠来开展工作，为实现美国的民主目标服务。例如，在2003财政年度外交关系授权法中，就包括了向文化外交顾问委员会提供资金的条款。

　　3.借助行政监督权促进美国对中亚的民主渗透。美国国会通过不同的方式来对行政部门执行政策进行监督，以确保国会通过的法律被认真执行。国会可以通过举行听证会，要求行政官员作证，对行 政官员进行质询，并参与意见。为了对国务院、美国国际开发署等从事对外民主渗透的主要行政机构执行预算的情况进行经常性的监督，拨款委员会的国务院、对外行动和相关项目小组委员会要充分了解受其管辖的国务院的活动，监督的范围也不限于财政方面，也包括国务院执行的政策、计划、工作方法和民主渗透项目实施情况，监督的目的主要是作为下年度拨款的基础，但决定如何拨款也成为制裁行政机关的手段。国会还经常在有关中亚各国的“民主”、“人权”和“宗教自由”等问题上持强硬立场，频频将对中亚各国的援助与民主、人权问题相挂钩，做 出谴责决议案等，而且还不断点名要求国务院等行政机构的一些官员前往国会作证，敦促行政机构采取有效措施，向相关国家施加更多的压力。在此类问题上，国会始终站在浪尖潮头，充当维护美国在该地区民主目标的排头兵。例如，1994年4月，国会代表团访问原苏联地区国家后，众议院多数党领袖理查德·戈帕尔德特和少数党领袖罗伯特·麦克尔给国务卿沃伦·克里斯托弗写了一个备忘录。认为:美国对原苏联地区对外援助项目的协调力度不够，援助项目针对性不强。为应对国会的责难，国务院新独立国家援助协调员发布了对各个国家援助的战略 文件，用来指导参与实施援助的美国政府各机构。

　　2003年4月2日，美国国务院负责欧洲和欧亚事务的助理国务卿帮办查理斯·赖斯和美国对欧洲和欧亚地区援助代理协调员汤姆·亚当斯到参议院外交关系委员会就对欧洲、欧亚援助项目进行了介绍，并就这些援助项目如何有效地促进美国的国家利益实现以及2004财年预算要求进行了说明，接受国会议员的质询。当委员会或小组委员会认为国务院、美国国际开发署的活动有缺点时，可以采取如下措施:在向国会提出的拨款报告中，公开发表对行政机构的批评，监督机关的改进;在拨款的条款中附加限制，或直接削减或停止行政机关的拨款，强迫行政机关进行改革，制止行政机关滥用权力;也可以要求行政机关对某一事件进行调查向国会提出报告或改进措施。

　　国会实施监督职能的另一种形式就是要求行政部门就有关的议题做定期的报告。依照美国国会的观点，报告制度可以为国会提供信息，促进协商，关注问题，同时也为他们提供了一种监督和控制外交政策措施的方法和手段。这方面最典型的例子就是要求国务院每年向国会提交各国人权状况的报告。

　　4.直接参与美国对中亚的民主渗透活动。美国国会目前还直接参与对新兴民主国家实施立法援助的项目。最早的计划是波兰的“民主的礼物”，[2]该项目包括美国参议院向波兰参议院提供计算机、图书馆设施和对其议员进行培训等。1990年4月，美国国会建立了自己的民主援助项目，帮助新兴民主国家发展强大的立法机构，在美国众议员马丁·富罗斯特的倡议下成立了国会议员工作小组，向中东欧国家的议会提供援助，主要从事以下方面的工作:为强化议会的基础设施提供技术援助，尤其是研究和信息服务，为国会议员和工作人员提供培训，帮助提高立法机构的效率，提高议员的职业化水准，提高议会的透明度和责任。这些项目最初被构想成是对新 独立国家民主议会的短期援助项目，并将于1996年结束。到1996年，以国会议员小组项目为基础的立法强化项目已经成为由美国国际开发署资助的其他项目的重点和核心。苏联解体后，国会的这一援助项目还扩展到原苏联地区。在此基础上，2005年成立了众议院民主委员会。

　　除此以外，美国国会议员直接参与民主渗透的活动方式还包括到当地去访问，会见各国政要，敦促各国进行民主政治改革或在公开场合对相关国家进行批评等。如2003年5月1日，美国参议员麦凯恩在各国议会间大会上对中亚的民主自由和人权状况提出了批评。他认为中亚非民主政体对政治反对派和媒体记者进行打压，侵犯人权、拒绝给予民众通过和平民主渠道表达非暴力的政治主张，中亚各国正在将受压迫的民众推向暴力和极端。[3]2008年8月5日，美国内华达州参议员哈里·瑞德率领美国参议员代表团对中亚多国展开了访问，访问的议题主要集中在恐怖主义、全球气候变化、发展和民主方面。在吉尔吉斯斯坦，瑞德和代表团的其他成员会见了吉总统巴基耶夫，在会谈中，瑞德强调巴基耶夫总统应在吉政治进程中发挥更大的作用，将吉变为一个完全的、自由的民主国家，该代表团还接见了反对派领导人，并与之讨论了腐败和政治体系开放问题。[4]

　　除了上述活动以外，美国国会还经常使用决议案的方式来表明自己的政策立场，影响政府决策或进行政策辩论。

三、国会为什么要积极介入美国对中亚的民主渗透活动

　　美国国会之所以热衷于在中亚实施民主渗透活动，主要有三个原因:首先，美国理想主义外交和意识形态的深刻影响是国会行为的最好诠释。根深蒂固的思想文化根源长久地、持续地影响着美国人的思维和政策取向，一直是美国对外实施民主渗透的重要动因。源于基督教的强烈的救世使命感、强烈的种族、文化和制度优越感以及美国例外论[5](pp31~35)等价值观念为美国决策者提供外交决策的氛围，指导着美国外交决策者对国家利益和国家安全的界定，即为了保护美国的安全，美国人必须把自己的价值观念和政治制度推广到全世界。因此，美国的外交政策具有强烈的理想主义和意识形态色彩。美国国会与行政部门相比，理想主义和意识形态色彩更加浓厚。这是因为国会认为自己代表选民的利益，很大程度上承担着国家利益守护神的角色，国会认为自身应该在外交政策议题上为国家利益把好关，反映和表达、体现选民的利益和价值观念。当然，在美国对外民主渗透行为的背后有着现实利益和战略意图的考虑。正如汉斯·摩根索所言，意识形态是真正利益的外衣，也是美国外交政策的推动力。[6](p13)现实主义支配下的总统领导的行政部门，虽然也提倡“民主”、“人权”等口号，但工具理性色彩浓厚，对外民主渗透更容易成为实现其他国家利益的手段和工具。在美国的对外民主渗透政策实施过程中，国会常常同行政部门发生分歧，一般来说，在其他国家利益目标和民主渗透目标之间，国会较行政部门更加关注后者，往往是国会推动行政部门采取较为强硬的外交政策，而行政部门却倾向于为了顾及地缘政治利益和国家现实经济利益而有所保留或是采取双重标准。如，2005年美国国会通过国务院对外行动授权法时，众议院附加了推进民主法案，在通过国务院和对外行动拨款法案时，参议院拨款委员会附加了推进民主法案，大量的指定用途拨款、针对不同国家的政策指导，其中包括对伊朗和中亚以及美国国际开发署运作上的一些限制条件。

　　其次，国会认为，冷战结束后美国一超独霸的格局的形成，敌对的共产主义意识形态的失败是美国对外民主渗透的绝好时机。美国必须借助对外援助工具来引导中亚地区政治发展的方向并谋取重要的政治、经济和战略利益。可以说，美国1992年自由支持法案授权的一揽子对中亚的各项援助为中亚地区国家实行政治和经济改革设定了一个范围广阔的政策框架。美国政府对地区国家提供的商业保证金和保险金项目能够促进美国对这一地区的私人投资，许多专家认为这对中亚地区的经济和政治转轨非常重要。美国在地区实施的技术援助和培训项目能够使受援助对象国向实现鼓励投资的政治和经济环境迈进。而美国提供的人道主义救援可以减轻社会和政治压力。战略援助可以帮助解除武装。从这个角度来说，美国对中亚地区的援助可谓是一石数鸟。美国对外援助项目是美国外交政策的一个有用工具，在中亚，美国对外援助与外交政策的结合更为紧密。因此，国会积极将民主渗透目标纳入到一个综合性的一揽子援助框架中，通过与美国在中亚地区的经济援助、安全援助密切配合来为实现美国的地缘战略利益服务。

　　最后，美国国会议员更容易受到选区利益和某些利益集团的影响。每隔两年，所有的435位众议员，1/3的参议员就要面临改选的压力，而他们的命运取决于他们是否能够满足本选区的地方利益，因此，国会议员通常不会从国家的整体利益出发来考虑对外政策问题。正如美国前国务卿威廉姆所说:所有的众议员、1/3的参议员的命运每730天决定一次，因此国会更容易受短期的公众舆论左右，国会更倾向于迎合偏见，更具情绪性因素。[7](p427)因此，国会议员在维护美国民主理想和价值观方面表现得更为激进。

四、国会与行政部门在民主渗透中相互配合、共同促进，但有一定的制约

　　总的来说，美国国会与行政部门在民主渗透目标上是高度认同的，双方只是在实现目标的手段和方式上存在差异，因此，美国国会与行政部门在这个问题上彼此配合，相互借重，双方既有和谐也有冲突，当国会的“目标性民主”与行政部门的“工具性民主”相一致时，双方皆大欢喜。与行政部门相比，国 会在民主渗透问题上立场更为强硬，而行政部门往往会将国会意志涂抹上现实主义的色彩，因此，在对中亚民主渗透问题上国会对行政部门有一定的制约作用。但是，往往是国会在这个问题上的强硬立场和表态，以及乐于把美国的经济和军事援助有条件地与中亚国家民主进程相挂钩的做法，可以使行政官员继续关注地缘政治和经济利益的同时，增加美国行政官员在外交上讨价还价的筹码，能够迫使对方做出更大的让步，实现美国利益的最大化。

　　[参考文献]

　　[1]u.s. constitution， articleι，section9.

　　[2]senate concurrent resolution 74(101st congress，1989).

　　[3]senator mccain’s remarks at the inter- parliamentary conference on freedom and human rights in central asia，http://mccain. senate. gov/public/index. cfm? fuseaction =pressoffice.speech&contentrecord-id=92c42.

　　[4] http://reid.senate.gov/newsroom/pr-8-5-08-delegation.cfm? renderforprint=1&.

　　[5]罗艳华.美国输出民主的历史与现实[m].北京:世界知识出版社，2009.

　　[6]周琪.意识形态与美国外交[m].上海:上海人民出版社，2005.

　　[7]eugene r wittkopf: american foreign policy: pattern and progress，wadsworth2003.

（责任编辑：哈丽云）